GNR – de reestruturação em reestruturação (2007-2013)

1. Introdução

Com a entrada em funções do XVII Governo Constitucional, procedeu-se à definição de um novo modelo do sistema de segurança interna[1], e encetou-se um processo de reestruturação das forças de segurança[2], bem como a reorganização do dispositivo territorial das mesmas.

Estamos em dezembro de 2013 e desde há algum tempo que têm vindo a ser profusamente noticiada a entrada em processo legislativo de uma nova lei orgânica da Guarda Nacional Republicana. Ao que parece existirá um projeto nesse sentido, do conhecimento de um grupo restrito , pelo menos depreende-se isso de algumas notícias publicadas na imprensa.

Através da exposição que se segue trazem-se à colação algumas notas e sintetizam-se alguns dados relativos à reestruturação de 2007, para que depois em tempo oportuno se possa comentar o novo diploma e as posições que acerca do mesmo vierem a ser tomadas pelos diversos quadrantes.

2. Resolução de Conselho de Ministros n.º 44/2007

Nos termos da Resolução do Conselho de Ministros nº 44/2007, de 19 de Março de 2007, no que tange à GNR, foram definidas as seguintes linhas orientadoras:

a)  Reestruturação do Comando-Geral

• Extinção do estado-maior-geral ou coordenador e do estado-maior especial ou técnico;
• Criação de três comandos funcionais: operações, recursos humanos, logística e finanças.

b) Reestruturação do dispositivo territorial

• Eliminação de um escalão de comando (brigadas territoriais). Esta medida, de acordo com o estudo elaborado pela Accenture, permitiria:
  • Menor complexidade/morosidade dos processos derivado da redução do número de estruturas intervenientes;
  • Eliminação de estruturas de suporte replicadas e consequente libertação de recursos para áreas operacionais;
  • Libertação dos 1.083 recursos (1.061 militares) afectos ao nível de Brigada para reafectação a outros níveis/funções (equivalente a 17,3M€ em formação e 21,2M€/ano em salários);
  • Libertação das instalações das 4 Brigadas Territoriais e de 5 Grupos Territoriais (e eventual libertação de instalações de Destacamentos e Postos em função da revisão em curso do dispositivo territorial).
  • Possibilidade de criar comandos eventuais para operações de âmbito regional que o possam justificar;
  • Redução do número de grupos territoriais no continente de 23 para 18 (correspondentes aos distritos) e consequente reajustamento dos destacamentos.

c)  Reforço do enquadramento

• No Comando-Geral;
• Nos grupos territoriais, cujo comando é atribuído a coronel;
• Nos destacamentos e postos, o comando será assegurado por major nos destacamentos que o justifiquem e o comando de todos os postos por oficial subalterno ou sargento.

d)  Extinção da Brigada de Trânsito

• Criação de uma direção técnica no Comando-Geral;
• Afetação integral aos grupos territoriais dos efetivos disponíveis, preservando-se a sua especialização, a exemplo do que acontece com a investigação criminal, permitindo melhor racionalização dos meios e o reforço do policiamento de trânsito nas vias onde se regista maior sinistralidade;
• A unidade técnica da atuação é assegurada pela direção técnica, e a unidade operacional garantida por diretivas nacionais de operações, emitidas sempre que tal se revele necessário;
• De acordo com o estudo elaborado pela Accenture, daqui resultaria:
  • Eliminação das estruturas de suporte existentes aos vários níveis da Brigada de Trânsito;
  • Potenciação da atuação de células multi-funcionais, com o consequente aumento de eficiência e de eficácia (combinação de recursos especializados em trânsito com recursos do dispositivo territorial);
  • Libertação de 286 RH do nível Brigada e 131 RH do nível Grupo para reafectação a outros níveis/funções (equivalente a 6,7M€ em formação e 8,2M€/ano em salários);
  • Potencial libertação de edifícios.

e)  A extinção da Brigada Fiscal

• Criação da Unidade de Controlo Costeiro, que assegurará, de modo integrado, a vigilância, patrulhamento e interceção naval ou terrestre em toda a costa do continente e das Regiões Autónomas, reunindo os elementos hoje afetos a estas funções;
• Criação de uma Unidade de Ação Fiscal, com carácter especializado e de alto nível técnico, reunindo os elementos hoje afetos a funções de investigação, sendo o restante efetivo atribuído ao dispositivo territorial;
• Da extinção desta Unidade, segundo o estudo elaborado pela Accenture, adviriam as seguintes vantagens:
  • Eliminação das estruturas de suporte existentes aos vários níveis da Brigada Fiscal;
  • Eliminação dos custos associados aos salários dos RH que transitam para o Ministério das Finanças (1.100 RH, equivalente a 21,5M€/ano);
  • Libertação de 1.978 recursos para reafectação a outros níveis/funções
  • (equivalente a 31,6M€ em formação e 38,7M€/ano em salários);
  • Libertação de viaturas para utilização multi-funcional por parte do dispositivo territorial;
  • Libertação de edifícios.

f)  Regimentos de Cavalaria e Infantaria

• Unificação dos Regimentos de Cavalaria e Infantaria;
• Criação de uma Unidade de Segurança e Honras de Estado e de uma Unidade de Intervenção;
• Desta opção, resultaria:
  • Em situação de normalidade, o potencial reforço do dispositivo territorial por parte dos recursos de Ordem Pública da Unidade de Intervenção;
  • A concentração física dos recursos num único local, com sinergias a nível dos serviços de suporte (messes, segurança das instalações, etc.) e libertação de edifícios (os atuais 7 quartéis passam, idealmente, a 2);
  • Uma melhor articulação entre os diversos órgãos e destes com o dispositivo territorial (derivado da existência de um comando único);
  • A facilitação da partilha/transferência de meios humanos e materiais entre os diversos órgãos;
  • O melhor aproveitamento de valências na área de instrução e treinos conjuntos;
  • A libertação de um mínimo de 250 recursos, de acordo com estudos do Regimento de Infantaria e Regimento de Cavalaria (equivalente a 4M€ em formação e 4,9M€/ano em salários).

g) Recursos Humanos 

• Fixação do 11º ano de escolaridade completo como requisito de admissão ao curso de guardas, garantindo a equivalência deste curso ao 12º ano de escolaridade;
• Criação de um quadro próprio de oficiais generais, a prover progressivamente por oficiais do quadro de oficiais da própria GNR, licenciados em Ciências Militares pela Academia Militar ou que tenham complementado a formação obtida no curso de formação de oficiais com outra licenciatura relevante para o exercício de funções[3];
• Criação de um horário de referência para os militares da GNR, sem prejuízo da disponibilidade permanente para o serviço.

3.  Lei n.º 63/2007 (LO/GNR)

Foi no seio de toda esta dinâmica que em 06/11/2007, foi publicada a Lei nº 63/2007[4], de 06 de Novembro e, de seguida, um vasto acervo legislativo que a veio complementar, tendo esta força de segurança mantido um conjunto de características que constituem os traços essenciais da sua identidade:

• Força de segurança[5] de natureza militar[6];
• Constituída por militares[7] organizados num corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa;
• Com jurisdição em todo o território nacional e no mar territorial;
• A dupla dependência governamental do Ministro da Defesa e da Administração Interna.

3.1. Posição de Gervásio Branco

O Coronel Carlos Gervásio Branco, numa obra publicada em 2010[8], teceu diversos considerandos sobre esta reestruturação. Começa desde logo pela Resolução do Conselho de Ministros nº 44/2007, de 19 de Março de 2007, concluindo que a mesma aponta para uma subsistência formal do sistema dual e da natureza militar da GNR, nomeadamente porque daí decorre:

• Uma aproximação organizacional, de formação e curricular à Polícia de Segurança Pública (PSP);
• A criação de um horário;
• A eliminação do escalão Brigada, o qual permitia o controlo e supervisão das unidades subordinadas e um melhor enquadramento. Como a solução passou pela criação dos Comandos Territoriais (no caso das Brigadas Territoriais), isto implicou a replicação dos elementos de apoio e serviços e a consequente canalização de recursos humanos para estas áreas.
• O desaparecimento do léxico militar.

No que se refere à LO/GNR, o Coronel Gervásio Branco, afirma que se trata de um diploma confuso e contraditório, designadamente porque:

• Os elementos essenciais da definição da GNR não encontram tradução no texto subsequente;
• Algumas soluções preconizadas dificultam o funcionamento interno e a acção de comando, replicam estruturas e são de difícil exequibilidade;
• Existe perigo de surgimento de “dezoito guardas distritais” e alguma subserviência relativamente aos interesses locais, devido ao desaparecimento do escalão brigada;
• Se procedeu à criação de uma Secretaria Geral da Guarda, como esta se tratasse de uma estrutura ministerial e não de uma força de segurança de natureza militar;
• A incoerência de soluções encontradas em termos de vigilância e protecção aeroportuária, bem como no domínio da fiscalização rodoviária;
• A extinção da Brigada de Trânsito, a criação da Unidade Nacional de Trânsito, conjugadas com as atribuições dos Comandos Territoriais nesta matéria, o que pode ser potenciador de conflitos[9];
• A constante remissão para despachos, portarias ministeriais e decretos regulamentares, o que pode fomentar a insegurança e incerteza jurídica.

Finalmente, defende uma clarificação de posicionamento da GNR, a qual poderá evoluir em dois sentidos:

• Transformação numa segunda polícia (idêntica à PSP), a qual seria extinta através de absorção;
• A inserção nas Forças Armadas, como 4º Ramo, embora na dependência funcional do Ministério da Administração Interna, no âmbito da segurança interna, com duas vias possíveis:
  • Manutenção das atuais atribuições e dispersão do seu dispositivo pelo território nacional;
  • Contração da missão e retração do dispositivo.

A opção pelo 4º Ramo permitiria uma partilha de meios com as Forças Armadas, ao mesmo tempo que a GNR garantiria a proteção e segurança das instalações militares, o que traria benefícios ao sistema.

Acrescenta, ainda, a necessidade de se escolher entre mais ou menos atribuições (GIPS, SEPNA, Investigação Criminal) e o número de efetivos disponíveis para o policiamento geral, pendendo, desta forma para uma perspetiva mais generalista do que de especialização da Guarda.

3.2. Brigada de Trânsito

Uma das questões que levantaram mais celeuma na altura foi a extinção da Brigada de Trânsito, tendo sido registadas diversas opiniões.

3.2.1 Associações Sócio-Profissinais

• Associação dos Profissionais da Guarda (APG/GNR)

Começou por referir em 10/10/2006 que o fim das brigadas de trânsito e fiscal, defendido num estudo pedido pelo Governo, “poderia comprometer a eficácia das missões” da GNR.

Para depois vir afirmar, em 28/02/2007 que o importante é que “não se perca a identidade do serviço de trânsito” da GNR, mantendo os elementos atualmente destacados na Brigada de Trânsito afetos à fiscalização do tráfego na futura estrutura. Pelo que acordo com este diário se concluía que esta associação concordava com a reorganização.

Mas, em 24/08/2010, na TVI24, alertava para a «deficiência do policiamento» e de prevenção nas estradas, a propósito do acidente na A25 que causou seis mortos e 72 feridos, alegando que a «reformulação orgânica da GNR, que optou por extinguir a Brigada de Trânsito (BT), teve amplos reflexos nos moldes de policiamento, prejudicando de forma substancial a segurança de quem circula nas estradas».

• Associação Nacional de Sargentos da Guarda (ANS/GNR)

De acordo com um artigo publicado no seu blog, na fase que antecedeu a publicação da LOGNR, afirmava que nesta matéria se torna necessário que o comando se aproxime das bases, contribuindo desta forma para uma execução mais agilizada das diversas vertentes da missão da GNR, e que a haver eliminação de algum desses patamares, esta deveria incidir sobre o escalão Brigada. Tal como a colocação dos Destacamentos de Trânsito e Fiscais na dependência dos Grupos, com uma articulação idêntica à da Investigação Criminal e do SEPNA merecem a aprovação desta Associação.

• Associação Sócio-Profissional Independente da Guarda (ASPIG)

Em 10/10/2006, congratulava-se com a possibilidade da extinção das brigadas de trânsito e fiscal da GNR, considerando que a atividade operacional ganharia assim um novo ânimo.

Vindo mais tarde a mudar de posição, o que se depreende de várias notícias vindas a público em vários órgãos de comunicação social, elegendo esta questão como um dos vários problemas que identifica na Guarda, classificando-o como um erro político.

3.2.2. Sociedade civil

• Em 04/01/2010, numa notícia do jornal Público, na sequência da Operação Ano Novo, tanto a Associação de Cidadãos Auto-Mobilizados (ACA-M), como o Automóvel Club de Portugal, consideraram que o aumento da sinistralidade durante este período se ficou a dever à “extinção” da Brigada de Trânsito da GNR.
• Em 30/03/2010, a TVI24 noticiava que o presidente do Automóvel Clube de Portugal (ACP) afirmou que «a única alternativa possível» é a criação de um «corpo especial» dedicado ao trânsito, considerando que «foi um erro político» o fim da Brigada de Trânsito (BT) da GNR.

3.2.3. Políticos

• Nuno Magalhães

Este deputado do CDS e ex-Secretário de Estado da Administração Interna, em entrevista à TSF (08/07/2007), afirmou que «parece-nos que é um erro histórico da parte do Governo, porque não se justifica que a Brigada de Transito, com todo o prestígio que granjeou perante os portugueses, seja extinta e perca a sua autonomia operacional».

O mesmo, durante a discussão na especialidade, na Assembleia da República da proposta de lei nº 38 X relativa à orgânica da GNR, levantou um conjunto de questões bastante interessantes: “Maior fiscalização significa mais controlo, e mais controlo é igual a mais segurança! Repito o que disse na generalidade: extinguir a Brigada de Trânsito é um erro histórico que vai marcar este Governo pela negativa em matéria de segurança. E o mesmo se diga de terminar com as cinco brigadas territoriais, eliminado um grau de comando, passando os grupos territoriais a serem as únicas unidades territoriais da Guarda. Qual é o sentido desta alteração? Elimina-se cinco brigadas territoriais e um importante grau de comando mas, ao mesmo tempo, permite-se que os 18 grupos territoriais do continente funcionem, na prática, como funcionavam as brigadas territoriais. Ou seja, onde eram cinco passam a ser 18, com outra diferença: deixa de haver um grau de comando intermédio. Não faz o mínimo sentido! Como também não fazem sentido estes sinais de tentativa de criar um quarto ramo das Forças Armadas com a GNR, com a graduação do comandante-geral a general de quatro estrelas”.

Daí que Nuno Magalhães, tenha estado por detrás de um projeto de resolução, apresentado em 03/09/2010 na Assembleia da República, para alterar a lei orgânica da GNR, com o objetivo de “reinstituir a Brigada de Trânsito da GNR, com todos os efetivos e com todo o seu espólio, à data da sua extinção”.

• Guilherme Silva

Aquando da discussão na especialidade da proposta de lei nº 38 X relativa à orgânica da GNR, o deputado do PSD, manifestou também alguma preocupação com a extinção da Brigada de Trânsito, importando “assegurar que a extinção das Brigadas (Trânsito e Fiscal) e a criação de unidades territoriais se processem sem perda do know-how adquirido pelas Brigadas, sem desperdício dos recursos humanos especializados, particularmente no tocante à Brigada de Trânsito, sector em que, face à preocupante sinistralidade rodoviária, não pode haver retrocesso.

• Fernando Negrão e Luís Montenegro

Estes  deputados do PSD, em 03/09/2010, vieram a terreiro defender a reativação desta Unidade, embora o tema não tenha reunido consenso no partido.

• Partido Comunista

No jornal Avante, em 06/08/2009, chamou esta questão à ordem dia, lendo-se a dado passo que “a extinção da Brigada de Trânsito voltou a ser questionada no plenário da Assembleia da República, com o PCP a sugerir a necessidade de apurar as consequências de tal opção do Governo”.

3.3. Brigada Fiscal

A sua extinção também foi “mal digerida”, daí resultou a criação de duas novas Unidades: a Unidade de Ação Fiscal (UAF) e a Unidade de Controlo Costeiro (UCC). Não obstante algumas ações levadas a cabo pela UAF, sobretudo relacionadas com a contrafação, de acordo com alguns dados vindos a público ter-se-ão perdido nos últimos quatro anos, cerca de 200 milhões de euros em receitas relativas a infrações que habitualmente eram detetadas no âmbito do IVA.

Já no que diz respeito à UCC, esta foi alvo de cerrados ataques por alguns sectores ligados à Marinha[10], depois um longo período de espera, foi finalmente implementado o Sistema Integrado de Vigilância, Comando e Controlo da Costa Portuguesa (SIVICC)[11].

3.4. Unidade de Segurança e Honras de Estado

Resultou ainda da reestruturação de 2007, a criação da Unidade de Segurança e Honras de Estado, a qual deveria assumir a segurança dos Palácios de Belém, de São Bento e das Necessidades, devendo o secretário-geral do Gabinete Coordenador de Segurança identificar outros locais onde eventualmente se verifique uma situação de sobreposição de meios, propondo a sua afetação exclusiva a uma das forças.

Até este momento, fruto de algumas resistências de origem diversificada e de várias contingências, tal objetivo ainda não foi atingido na sua plenitude.

4. Considerações finais

Esta questão está envolta até este momento num alto secretismo, e tudo o que se tem ventilado, tem sido através de alguns artigos de jornais, tal como um publicado no Expresso da autoria de Hugo Franco e Rui Gustavo – “Guerras de polícias põem em causa investigações”. A este propósito também Valentina Marcelino e Paulo Pereira de Almeida escreveram sobre a “guerra nas estradas” tendo como pano de fundo a repartição de atribuições entre a GNR e a PSP na sequência das mudanças operadas pelas novas leis orgânicas.

Aguarda-se que a nova lei orgânica entre em processo legislativo no parlamento para que aqueles que vão ser afetados por ela se possam pronunciar sobre o assunto. A este propósito deixo aqui uma sugestão, quando foi revisto o Estatuto do Militar da Guarda foram promovidas umas jornadas na Escola da Guarda, onde estiveram presentes representantes das diversas categorias profissionais para que desta forma se sentisse o pulsar do efetivo sobre a questão.

Acho que uma iniciativa deste género faria com que o efetivo se sentisse mais ligado à sua lei orgânica, sobre pena de a considerar como algo de estranho gizado e aprovado num triângulo entre o Carmo, Terreiro de Paço e São Bento, porque as associações socioprofissionais mesmo que deem alguns contributos não representam nem de perto, nem de longe todo os militares da GNR.