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Segurança

Forças Armadas e Proteção Civil

I

Introdução

A Constituição da República Portuguesa (CRP) refere que às Forças Armadas incumbe a defesa militar da República, e podem, nos termos da lei, colaborar em missões de proteção civil[1].

FA e incêndiosEsta linha é prosseguida na Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA)[2], na Lei de Defesa Nacional (LDN)[3], na Lei orgânica do Estado-Maior General das Forças Armadas (LOEMGFA)[4], nas Leis orgânicas dos três ramos das Forças Armadas (Marinha[5], Exército[6], Força Aérea[7]) e no Conceito Estratégico de Defesa Nacional[8].

Depois, nos termos da Lei de Bases de Proteção Civil (LBPC)[9], do elenco de agentes de proteção civil, nos termos das suas atribuições próprias, fazem parte as Forças Armadas, as quais colaboram no âmbito das suas missões específicas, em funções de proteção civil, podendo esta colaboração envolver as seguintes modalidades:

  • Ações de prevenção, auxílio no combate e rescaldo em incêndios;
  • Reforço do pessoal civil nos campos da salubridade e da saúde, em especial na hospitalização e evacuação de feridos e doentes;
  • Ações de busca e salvamento;
  • Disponibilização de equipamentos e de apoio logístico para as operações;
  • Reabilitação de infraestruturas;
  • Execução de reconhecimentos terrestres, aéreos e marítimos e prestação de apoio em comunicações.

Para o efeito, as Forças Armadas promovem as ações de formação e instrução necessárias ao desempenho das suas funções no âmbito da proteção civil, com a colaboração da Autoridade Nacional de Proteção Civil ou de outras entidades e serviços funcionalmente relevantes, em termos a regulamentar por portaria do Ministro da Defesa Nacional. Constando ainda da LBPC os termos em que se efetua o pedido de colaboração, a autorização e o tipo de emprego.

II

Dos incêndios em especial

O Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF, I. P.), prossegue atribuições do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, sob superintendência e tutela do respetivo ministro. Este instituto, no que diz respeito aos incêndios, tem como atribuição agir de acordo com as competências consignadas no Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (SNDFCI) e com o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios (PNDFCI)[10], nomeadamente FA e incêndios1coordenando as ações de prevenção estrutural, nas vertentes de sensibilização, planeamento, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação, e ainda assegurar a coordenação e gestão do programa de sapadores florestais.

No âmbito do SNDFCI, as Forças Armadas:

  • Colaboram em ações nos domínios da prevenção, vigilância, deteção, rescaldo e vigilância pós-incêndio florestal, na abertura de aceiros, nas ações de gestão de combustível das matas nacionais ou administradas pelo Estado e no patrulhamento das florestas, em termos a definir por despacho conjunto dos Ministros da Administração Interna, da Defesa Nacional e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
  • Participam nas ações de patrulhamento, vigilância, prevenção, deteção, rescaldo e vigilância pós-incêndio florestal, tendo para esse efeito as competências de fiscalização legalmente previstas[11].

Através do Despacho n.º 1583/2014, dos Gabinetes do Ministro da Defesa Nacional e da Ministra da Agricultura e do Mar, determina-se que o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I. P.), enquanto autoridade florestal nacional, e o Exército Português, através do Comando das Forças Terrestres (CFT), devem estabelecer um grupo de trabalho com vista a instituir um plano de trabalho com um limite temporal de três anos, que preveja e identifique geograficamente as atividades a desenvolver no âmbito do plano de defesa da floresta contra incêndios e que inclua, entre outros, os seguintes elementos:

  • Abertura de faixas de gestão de combustível, nomeadamente da rede primária;
  • Vigilância armada de espaços florestais e sensibilização das populações;
  • Primeira intervenção em fogos nascentes.

Para o ano de 2014, prioritariamente em matas nacionais e outras áreas florestais sob gestão pública, o plano de trabalho é constituído pelas seguintes iniciativas e ações:

  • Abertura de faixas de gestão de combustível, compreendendo o estabelecimento das frentes de trabalho necessárias com base em unidades de engenharia, para abertura de troços de rede primária e melhoria de troços complementares de rede primária, com uma estimativa de execução até 250 quilómetros;
  • Vigilância armada de espaços florestais e sensibilização das populações, compreendendo o estabelecimento de 17 equipas de vigilância, com uma presença territorial, com o limite máximo de 1500 horas durante o período crítico de incêndios florestais;
  • Primeira intervenção em fogos nascentes, compreendendo o estabelecimento de seis equipas de primeira intervenção dotadas de formação adequada, compostas de cinco a oito elementos, a colocar em locais estratégicos, em complemento das equipas de primeira intervenção de sapadores florestais e do corpo nacional de agentes florestais.

III

Da vigilância

Do texto do despacho não se infere como se materializará esta vigilância armada, logo existe a possibilidade de ser estática ou móvel. No primeiro caso através da ocupação de determinados pontos que permitam vigiar o espaço circundante, no segundo através do efetivo patrulhamento da floresta.

Este patrulhamento não se reconduz ao tipo de patrulha que as unidades do Exército, sobretudo as de Infantaria fazem num teatro de guerra, quer ela seja de cariz convencional ou assimétrico, entrando-se por torre de vigiaisso na esfera policial, logo de segurança interna, ao que acresce o facto de, nesta matéria, estar atribuído à GNR assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à proteção e conservação da natureza e do ambiente, prevenindo e investigando os respetivos ilícitos, bem como executar ações de prevenção em todo o território nacional, em situação de emergência de proteção e socorro, designadamente nas ocorrências de incêndios florestais.

A título de mera curiosidade refira-se que naquilo que se pode considerar a primeira lei orgânica da GNR, uma das suas atribuições era “velar pela conservação das florestas e bosques pertencentes ao Estado, às câmaras municipais e aos particulares[12].

Portanto, um ramo das Forças Armadas patrulha um espaço florestal, no âmbito de atribuições que pertencem ao acervo de uma força de segurança integrada no Ministério da Administração Interna, em virtude das disposições conjugadas do art.º 34.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, com o art.º 11.º da Lei n.º 10/81, de 10 de julho, confiando-lhe determinadas áreas da floresta ou vias de comunicação, com o objetivo de nelas exercerem a fiscalização neste domínio.

Assim, por esta via a Defesa espeta uma lança na segurança interna sem que se esteja perante o estado de sítio ou de emergência e contorna os formalismos da Lei de Segurança Interna[13], constituindo um exemplo da ausência de estanquicidade plena entre estas duas vertentes da Segurança Nacional, ou, segundo alguma doutrina, da sua interpenetrabilidade.

As opiniões sobre esta questão são divergentes, desde logo a Associação Nacional de Oficiais da Guarda defende que o «atual quadro legal, nomeadamente a Constituição, já define as situações em que a Forças Armadas podem atuar na segurança interna (em estados de sítio ou de emergência) e não vê “necessidade de fazer qualquer alteração”», no que é secundado por outros “opinion makers” da área da segurança[14]. Por seu turno, existem diversos artigos publicados por militares das Forças Armadas, onde se defende a posição contrária com algumas variantes[15].

Convém referir que esta última opção justificava-se no séc. XIX quando o exército, entre outras atividades, mantinha a ordem pública sempre que tal se revelava necessário (v.g. feiras e romarias), protegia as propriedades em determinadas alturas do ano e fazia escoltas. Isto acontecia porque ao contrário de outros países da Europa, por cá não existia uma gendarmeria presente na quadrícula territorial, a qual só veio a ser criada depois da implantação da República, na sequência de quase meio século de acesas discussões[16]. A partir daí o Exército recolheu a quartéis em matéria de segurança interna, se bem que com o Estado Novo e com a Constituição de 1933 se previsse a sua utilização como “ultima ratio” no âmbito da manutenção da ordem pública, constituindo um garante da segurança, no âmbito interno, quando e se necessário.

Neste domínio, defendemos uma posição em que as Forças Armadas podem intervir pontualmente no âmbito da segurança interna fora do estado de sítio e de emergência, em termos de apoio logístico e de fornecimento de equipamentos, desde que estes possam ser colocados em reforço da atuação das forças de segurança em função do caso concreto.

IV

Primeira intervenção

Relativamente à primeira intervenção em incêndios florestais, convém referir que uma das atribuições da Guarda Nacional Republicana (GNR)[17], consiste em executar ações de intervenção de primeira linha, em todo o território nacional, em situação de emergência de proteção e socorro, designadamente nas ocorrências de incêndios florestais ou de matérias perigosas, catástrofes e acidentes graves. Esta atribuição é levada a cabo através do Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro, com o seu dispositivo GIPSespalhado ao longo da quadrícula territorial[18].

O aparecimento deste Grupo assenta no Decreto-Lei n.º 22/2006, de 2 de fevereiro[19], o qual também consagrou a criação no seio da GNR do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) e transferiu para esta força de segurança o Corpo de Guardas Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais[20].

Depois, neste contexto, temos a Força Especial de Bombeiros Canarinhos[21], a qual tem como missão, responder, com elevado grau de prontidão, às solicitações de emergência de proteção e socorro, a ações de prevenção e combate em cenários de incêndios, acidentes graves e catástrofes, em qualquer local no território nacional ou fora do país e em outras missões de proteção civil.

Mas, também os sapadores florestais intervêm nesta área, pois sempre que as suas equipas detetem, ou sejam alertadas, para a existência de um fogo nascente na sua área de intervenção, compete -lhes desencadear de imediato a primeira intervenção, dando conhecimento ao respetivo comando distrital de operações de socorro da Autoridade Nacional de Proteção Civil.

E é exatamente em complemento dos sapadores florestais e do corpo nacional de agentes florestais que o Exército irá atuar no âmbito da primeira intervenção.

V

Aproveitamento de sinergias

Nos dois casos atrás apontados, a linha de atuação é consentânea com o acento tónico do atual executivo no “reforço do sistema de proteção civil intensificando o aproveitamento das sinergias decorrentes de uma atuação conjunta entre a área da segurança interna e a área da defesa nacional e que incorpore e articule as entidades que, em tais áreas, exerçam competências dessa natureza”. Daí que no Conceito Estratégico de Defesa Nacional se faça referência:

  • À valorização do princípio do duplo uso na execução das missões constitucionalmente atribuídas às Forças Armadas, nomeadamente no que tange ao apoio ao Serviço Nacional de Proteção Civil, para fazer face a situações de catástrofe ou calamidade pública;
  • A umas Forças Armadas como instrumento militar capaz de projetar forças conjuntas de elevada prontidão, constituídas com base num conceito modular, com capacidades que permitam um empenhamento autónomo ou integrado em forças multinacionais e em apoio da proteção civil.

Isto leva-nos a uma outra questão, à criação e instalação, de acordo com as declarações prestadas, em UMEAbril de 2013, pelo então Chefe de Estado-Maior do Exército (CEME), em Abrantes de uma nova unidade vocacionada para apoio militar de emergência à proteção civil e a situações de catástrofe. A criação de uma unidade militar deste género, não constitui qualquer novidade, uma vez que em Espanha existe a denominada “Unidad Militar de Emergencias”.

Com a criação de uma Unidade deste género, poderá ficar vazio de conteúdo a existência do GIPS/GNR e mesmo de algumas estruturas da proteção civil, sendo as suas atribuições transferidas para o Exército.

Tal como referimos atrás, a LBPC prevê a possibilidade de ser ministrada formação às Forças Armadas em matérias de proteção civil, no entanto existe todo um caminho percorrido pelo GIPS/GNR com a consequente experiência adquirida e doutrina produzida que seriam deitados fora, obrigando a partir outra vez do ponto zero, com as implicações em termos de custos que podem advir de uma decisão desse género. Pois, o desenvolvimento de atividades na área da proteção e socorro pressupõe a participação ativa de muitos organismos, é difícil, exigente e só tem sucesso quando devidamente planeada e executada por pessoal com formação adequada e reconhecida.

Mas, também não podemos perder de vista que as Forças Armadas detêm nas suas fileiras pessoal e equipamento de dupla valência que podem ser utilizados em ocorrências de proteção civil. Acresce a isto a situação de crise que o país atravessa, a qual aconselha que se potenciem ao máximo os recursos disponíveis de molde a evitar gastos desnecessários.

Daqui resulta que se pode optar por uma de três vias:

  • A criação de nova Unidade no Exército, seguindo o modelo espanhol;
  • A criação dessa Unidade no Exército, mas articulando-a com o GIPS/GNR (dada a matriz militar desta força de segurança);
  • A efetiva consolidação do GIPS/GNR como Unidade Militar de Emergência a qual se articularia com os três ramos das Forças Armadas em função das necessidades da ocorrência.

Sem necessidade de nomeação de grupos de trabalho (tão na moda), facilmente se conclui que a melhor solução será a última, tanto pelo tipo de estrutura já criada, como pela sua inserção no sistema de segurança interna, proteção civil, e devido à sua natureza militar, não será preciso levantar de raiz uma nova unidade no Exército com os custos que estão associados a tal opção.

VI

Considerações finais

Decorre da legislação em vigor, uma ligação entre as Forças Armadas e a proteção civil. Por sua vez, alguma legislação especial, relacionada com os incêndios, leva a que as mesmas desempenhem atribuições da esfera da segurança interna, sem que se esteja em estado de sítio ou de emergência, nem que se sigam os trâmites previstos na Lei de Segurança Interna.

Achamos que as Forças Armadas devem participar no âmbito da prevenção e combate dos incêndios florestais, mas sem que sejam invadidas as atribuições das forças de segurança, no caso em apreço da GNR, o que decorre da posição que assumimos quando abordámos a questão da vigilância armada das florestas.

Por outro lado, para 2014, propõe-se a atuação do Exército em complemento dos sapadores florestais no âmbito da primeira intervenção em incêndios florestais, para a qual, além destes, estão especialmente vocacionados tanto o GIPS/GNR como a Força Especial de Bombeiros Canarinhos.

Tanto a proposta da vigilância armada como a de primeira intervenção têm como lastro o aproveitamento das sinergias decorrentes de uma atuação conjunta entre a área da segurança interna e a área da defesa nacional que tem vindo a ser propugnado pelo atual executivo. Tal propósito poderá desembocar na criação uma nova Unidade do Exército vocacionada para a intervenção na área da proteção civil, seguindo o modelo espanhol.

Como referimos achamos desnecessário a sua criação, bastando consolidar o GIPS/GNR como Unidade Militar de Emergência (embora a denominação possa não ser essa) e articulá-la com os três ramos das Forças Armadas em função das necessidades da ocorrência, recorrendo aos mecanismos legais vigentes ou a conceber (proteção civil, segurança interna, defesa).

Manuel Ferreira dos Santos


[1] Art.º 275.º da CRP
[2] Art.º 4.º, n.º 1, alínea f), da LOBOFA, Lei Orgânica n.º 1-A/2009, de 7 de julho.
[3] Art.º 24.º, n.º 1, alínea f) da LDN, Lei Orgânica n.º 1-B/2009, de 7 de julho.
 
[4] Decreto-Lei n.º 234/2009, de 15 de setembro.
[5] Decreto-Lei n.º 233/2009, de 15 de setembro.
[6] Decreto-Lei n.º 231/2009, de 15 de setembro.
[7] Decreto-Lei n.º 232/2009, de 15 de setembro.
[8] Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de Abril de 2013.
[9] Lei n.º 27/2006, de 03 de julho.
[10] Decreto- Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro e n.º 114/2011, de 30 de novembro.
[11]Art.º 34.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho conjº com o art.º 11.º da Lei n.º 10/81, de 10 de julho.
[12] Lei de 3 maio de 1911.
[13] Art.º 35.º da Lei de Segurança Interna.
[14] Forças Armadas na Segurança Interna?, In DN de 22/10/2009.
[15] Vicente, Paulo Alexandre Rodrigues, As Forças Armadas e a Segurança Interna, in Revista Militar; Prata, Gil, As Forças Armadas e a Segurança Interna, In Operacional; Machado, Miguel, As Forças Armadas na Segurança Interna: Mitos e Realidades”, In Operacional. 
[16] Para maiores desenvolvimentos, Cerezales, Diego Palacios, Portugal à Coronhada, Tinta da China, Lisboa, 2011.
[17] Art.º 3, n.º 2, alínea g) da Lei n.º 63/2007, de 06 de novembro.
[18] A este propósito merece especial realce o art.º 194.º e seguintes do Regulamento de Serviço Geral da GNR.
[19] A qual não esteve isenta de críticas porque veio apostar numa resposta inicial no combate aos incêndios, um conceito que ainda não estava plenamente interiorizado.
[20] Ao contrário daquilo que tem vindo a ser propalado por algumas pessoas menos informadas, a intervenção da GNR nos incêndios nada tem de inédito, basta olhar para a Ordem de Serviço de do CG/GNR de 15 de janeiro de 1921 e para a de 30 de novembro de 1920.
[21] Despacho n.º 19734/2009, de 31 de julho de 2009
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