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Ambiente, Segurança

Ambiente – suspensão de processos de contraordenação

  1. Estratégia de Fomento Industrial

industrializaçãoEm Novembro do ano passado foi apresentado com pompa e circunstância a denominada  Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego 2014-2020, a qual consiste num programa elaborado para Portugal com o contributo de entidades de referência dos diversos setores da economia e que será articulada com outras iniciativas para o crescimento económico de forma a potenciar sinergias entre as diferentes áreas, entre as quais o turismo, a agricultura, as florestas, o fomento mineiro e o comércio[1].

Em particular, visa articular políticas transversais de incentivo à industrialização da economia portuguesa, sendo uma das suas traves mestras as políticas de licenciamento industrial, comercial, turístico e ambiental, como fator de competitividade e de remoção dos obstáculos ao investimento.

  1. Lei de Bases da Política do Ambiente (LBPA)

Nos termos desta lei[2], a política do ambiente “visa a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos”[3].

Apresenta, depois, um elenco de princípios das políticas públicas ambientais, à cabeça dos quais nos aparece o da “transversalidade e da integração, que obrigam à integração das exigências de proteção do ambiente na definição e execução das demais políticas globais e sectoriais, de modo a promover o desenvolvimento sustentável[4].

Para o efeito, considera-se que o desenvolvimento sustentável se consubstancia na “satisfação das necessidades do presente sem comprometer as das gerações futuras, para o que concorrem: a preservação de recursos naturais e herança cultural, a capacidade de produção dos ecossistemas a longo prazo, o ordenamento racional e equilibrado do território com vista ao combate às assimetrias regionais, a promoção da coesão territorial, a produção e o consumo sustentáveis de energia, a salvaguarda da biodiversidade, do equilíbrio biológico, do clima e da estabilidade geológica, harmonizando a vida humana e o ambiente”[5].

  1. Das contraordenações

Neste domínio, as autoridades policiais e fiscalizadoras[6] deverão tomar conta de todos os eventos ou circunstâncias suscetíveis de implicar responsabilidade por contraordenação e tomar as medidas necessárias para impedir o desaparecimento de provas, remetendo imediatamente às autoridades administrativas a participação e as provas recolhidas. As autoridades policiais, na medida em que o contrário não resulte da lei, têm direitos e deveres equivalentes aos que têm em matéria criminal.

Especificamente em matéria de ambiente, constitui contraordenação[7] todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima.

A autoridade administrativa levantará o respetivo auto de notícia[8] quando, no exercício das suas funções, verificar ou comprovar pessoalmente, ainda que por forma não imediata, qualquer infração às normas ambientais[9], o qual servirá de meio de prova das ocorrências verificadas. Relativamente às infrações de natureza contraordenacional cuja verificação a autoridade administrativa não tenha comprovado pessoalmente, a mesma deve elaborar uma participação instruída com os elementos de prova de que disponha.

  1. Da suspensão do procedimento contraordenacional

Para acelerar a Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego 2014-2020 e mais concretamente a trave mestra acima citada, contornando as preocupações de desenvolvimento sustentável (pelo menos em parte), foi publicada a Lei n.º 45/2014, de 16 de julho, através da qual se autoriza o Governo para:

  • No contexto da criação de um regime excecional e extraordinário de regularização a aplicar aos estabelecimentos industriais, às explorações pecuárias, às explorações de pedreiras e às explorações onde se realizam operações de gestão de resíduos, por motivo de desconformidade com os planos de ordenamento do território vigentes ou com servidões administrativas e restrições de utilidade pública, introduzir disposições de natureza especial em matéria de regime das contraordenações.
  • Consagrar normas especiais em matéria da aplicação de medidas de tutela da legalidade administrativa.

Tal autorização tem o seguinte sentido e extensão:

  • Prever a suspensão do procedimento por contraordenação durante a pendência do procedimento de regularização do estabelecimento ou atividade, identificando o facto jurídico ou o ato administrativo que dá início à suspensão;
  • Prever que a suspensão referida na alínea anterior abrange as contraordenações relativas à falta de título de exploração ou de laboração do estabelecimento ou da atividade, bem como à violação de normas de ambiente ou de ordenamento do território;
  • Prever as causas de cessação da suspensão prevista na alínea a);
  • Prever o arquivamento de processos de contraordenação, em caso de obtenção do título definitivo de exploração ou de exercício da atividade;
  • Determinar que a suspensão do procedimento por contraordenação prevista na alínea a) constitui causa de suspensão da prescrição do procedimento por contraordenação;
  • Prever a suspensão das medidas de tutela da legalidade urbanística de carácter definitivo durante a pendência do procedimento de regularização do estabelecimento ou atividade, identificando o facto jurídico ou o ato administrativo que dá início à suspensão;
  • Prever as causas de cessação da suspensão referida na alínea anterior;
  • Prever o arquivamento das medidas de tutela da legalidade administrativa em caso de obtenção do título definitivo de exploração ou de exercício da atividade.

5. Paradoxos da suspensão

Ora daqui resulta que os procedimentos contraordenacionais que estejam pendentes serão suspensos durante a pendência do processo extraordinário e excecional, não se descortinando para já, quanto tempo o mesmo vai vigorar.

Todavia, esta prerrogativa não é inovadora. Veja-se por exemplo o regime do exercício da atividade pecuária (REAP) que tem sido objeto de sucessivas prorrogações de prazo conferindo a possibilidade às explorações pecuárias de se licenciarem num regime excecional de regularização, o regime de titulação dos recursos hídricos (RJTRH) que vieram facultar às entidades existentes não tituladas à data da sua entrada em vigor, a prerrogativa de se regularizarem num prazo que foi sucessivamente prorrogado[10] sem a aplicação de qualquer sanção.

ambienteMas nem assim, deixam de proliferar entidades a laborar sem licença, já que a teia burocrática que ainda tem que ser percorrida desincentiva a adesão à “benesse”. É que a inconstância das normas disciplinadoras determina muitas vezes que quando uma entidade conclui um processo de regularização (ou mesmo estando este processo a decorrer), outra revogação ao regime está a emergir no ordenamento.

Esta dinâmica nas políticas legislativas, descredibiliza as instituições perante os destinatários das medidas, tendo como consequência, a formação da convicção de que é preferível persistir na ilegalidade, porque o regime em breve será revisto e atualizado, logo conferido novo prazo para regularização.

Evidenciamos outro aspeto que se nos afigura paradoxal, já que coexiste com estes regimes de regularização excecionais e extraordinários, decorre da filosofia que presidiu à implementação do regime das contra ordenações ambientais, regulado pela Lei nº 50/2006, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei nº 89/2009, de 31 de agosto, que classificou as infrações como leves, graves e muito graves, elevando os montantes mínimos (aliás muito próximos dos montantes máximos) para valores que são contestados por muitos como ineficazes no combate à infração e como meio de prevenção, face à desproporcionalidade de que se revestem no contexto económico e social, designadamente nos tempos que correm.

Acresce sublinhar que o desempenho de todos os intervenientes no procedimento, desde o levantamento dos autos de notícia, diligências instrutórias e até a aplicação das coimas, não é reconhecido como eficaz e/ou adequado na reafirmação da vinculatividade das normas violadas, porquanto não se alcança uma cobrança efetiva de coimas[11] que sustente o empenho despendido, não sendo despiciendo referir o tempo que tal processamento ainda demora.

6. Considerações finais

Uma das formas de remover obstáculos ao investimento, ao que parece fazendo um intenso apelo ao princípio da transversalidade e da integração contornando as preocupações de desenvolvimento sustentável (pelo menos em parte),foi a publicação da Lei n.º 45/2014, de 16 de julho.

Assim, perante uma contraordenação ambiental ou conexa as autoridades policiais e fiscalizadoras, em cumprimento do determinado tanto nas respetivas leis orgânicas como na legislação setorial, irão continuar a elaborar os respetivos autos e participações, mas o seu procedimento, desde que enquadrável no decreto-lei gerado na sequência da lei de autorização legislativa, ficará suspenso. Assim, os autos levantados funcionarão como meros “convites” à legalização, e estes, dada a suspensão do procedimento não originarão as comparticipações a que as entidades acima citadas, nos termos da lei, têm direito.

Mas também não podemos deixar de referir outros dois aspetos. O primeiro deles prende-se com o facto de haver uma fatia de cumpridores, ou seja, de industriais que seguem escrupulosamente todas as regras existentes em matéria de ambiente e ordenamento assumindo os custos daí decorrentes, enquanto outros fazem tábua rasa das mesmas e concorrem com os primeiros no mercado de forma desigual a custos mais baixos, isto como é óbvio além de agredirem o ambiente e criarem um acervo diversificado de riscos para o cidadão comum.

O segundo relaciona-se com este cidadão comum, para o qual não existe nenhum regime suspensivo e que pode ser bafejado com um processo contraordenacional por ter um cano de um tanque de lavar roupa a rejeitar água para uma valeta (arriscando uma coima de €20.000), ou por tapar um buraco num caminho com entulho, enquanto uma suinicultura industrial, uma pedreira ilegal ou uma queijaria poderá ver o processo suspenso até que efetuem o respetivo licenciamento. Mesmo que não o faça pode-se sempre aproveitar de alguns entorses da dinâmica contraordenacional que conduzem a uma certa falta de eficácia na aplicação efetiva da coima correspondente.

Constata-se assim uma desigualdade entre os industriais que cumprem e os incumpridores, e depois entre estes últimos que verão os seus processos suspensos e os particulares que terão de arcar com as consequências dos processos que lhe são instaurados.

No meio disto tudo, cabe um papel ingrato às autoridades policiais e fiscalizadoras que continuarão aplicar a lei ao cidadão comum (o tal do cano de água do tanque de lavar ou do balde de 25 litros de entulho no buraco do caminho de terra batida), enquanto aos industriais que nunca cumpriram e sempre fizeram tábua rasa de todas as exigências para o desenvolvimento da atividade serão “brindados” com meros “convites coativos” à legalização.

 J. M. Ferreira
Aurora Augusta

________________________________

[1] José António Cortez, num artigo escrito no Negócios Online refere que «o recente “Memorando” do Governo sobre o “Fomento Industrial” é um documento decepcionante. Parte de um discurso assente em velhos paradigmas e nele não se vislumbra uma única ideia inovadora. Ele terá a seu favor o facto de ser visto como um contraponto da política de austeridade a que o país se condenou. Contudo, em termos práticos, pouco mais é do que o provável preâmbulo do novo QREN 14-20, isto é, um documento orientador dos novos critérios de distribuição dos dinheiros comunitários. E, paradoxalmente, caucionador de que, os mesmos de sempre, irão continuar a ser os seus maiores beneficiários, com os resultados que a situação da nossa economia nos mostra ter sido muito pouco regeneradora».
[2] Lei n.º 19/2014, de 14 de abril.
[3] Art.º 2.º, n.º 1 da LBPA.
[4] Art.º 4.º, alínea a) da LBPA.
[5] Art.º 3.º, alínea a) da LBPA.
[6] Art.º 48.º do Decreto Lei n.º 433/82 de 27 de outubro.
[7] Art.º 1.º, n.º 2, da Lei 50/2006, de 29 de agosto.
[8] Art.º 45.º, n.º 1 e 2, da Lei 50/2006, de 29 de agosto.
[9] Considera-se como legislação e regulamentação ambiental toda a que diga respeito às componentes ambientais naturais e humanas tal como enumeradas na Lei de Bases do Ambiente cfr art.º 1.º, nº 3 da Lei 50/2006, de 29 de agosto..
[10] Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, cujo prazo de regularização previsto no art.º 89.º foi alterado pelo D. L. n.º 137/2009, de 8 de junho e D. L. n.º 82/2010, de 2 de julho.
[11] Relativamente às que são aplicadas quer por falta de pagamento voluntário, quer no âmbito de impugnação judicia.
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