Prevenção do terrorismo – arquitetura do sistema

I – Introdução

Conforme refere Maria Sousa Galito, “o terrorismo geralmente envolve violência física ou psicológica contra alvos não combatentes, selecionados ou aleatórios, é uma forma instrumental de impor o medo sobre um povo, um governo ou um Estado”.

Desde os acontecimentos de Paris que esta questão, adormecida em banho-maria durante uns tempos, começou a encimar, novamente, as preocupações dos governos do velho continente. Na nossa opinião e na de muita gente, o mecanismo de resposta deve comportar uma componente preventiva, outra de cariz repressivo e finalmente uma de reintegração e acompanhamento. Aliás, se lermos e compartimentarmos a “Resolução do Oitavo Congresso das Nações Unidas para a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes realizado em Havana, Cuba, de 27 de Agosto a 7 de Setembro de 1990” um texto já com alguns anos (mas sempre atual), o seu conteúdo alinha-se com estas três vertentes.

Estamos perfeitamente cientes que a prevenção do fenómeno terrorista deve conter uma abordagem multissectorial e multidisciplinar[1] e abarcar as diversas modalidades de prevenção, tal como já referimos anteriormente para a criminalidade em geral. A este propósito, já em 2005, numa conferência sobre Terrorismo e Relações Internacionais, realizada na Gulbenkian, “a marginalidade, nos seus vários aspetos, do social ao criminal”, foi apontada como um campo fértil para o surgimento de grupos terroristas.

Por arrastamento, também o executivo deste retângulo do extremo ocidental europeu decidiu fazer transparecer um ar de grande preocupação com o assunto, tendo os órgãos de comunicação social começado de imediato a veicular um conjunto de medidas que estarão a ser malhadas e caldeadas na forja legislativa.

Contudo, não é sobre as medidas pendentes na forja legislativa, pois desconhecemos os projetos legislativos, à exceção da Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, nem sobre a  abordagem multissectorial e multidisciplinar que nos iremos debruçar, cingindomo-nos para já à arquitetura do sistema prevencional do fenómeno, e dentro desta aos atores institucionais que exercem funções de segurança interna ou de segurança nos termos definidos na respetiva legislação.

II – Atores institucionais

1. Serviços de Informações – “Adivinhar perigos e evitá-los”

No domínio da segurança, convém começar por “adivinhar perigos e evitá-los”, intervindo aqui os serviços de informações. Em Portugal, existe o Sistema de Informações da República Portuguesa[2], o qual é composto por dois serviços de informações, o Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e o Serviço de Informações de Segurança (SIS).

O SIED detém a exclusividade da produção de informações que contribuam para a salvaguarda da independência nacional, dos interesses nacionais e da segurança externa do Estado Português. Por sua vez, o SIS integra o elenco das Forças e Serviços de Segurança previstos na Lei de Segurança Interna, sendo o único organismo incumbido da produção de informações que contribuam para a salvaguarda da segurança interna e a prevenção da sabotagem, do terrorismo, da espionagem e a prática de atos que, pela sua natureza, possam alterar ou destruir o Estado de direito constitucionalmente estabelecido.

Para tal, os serviços de informações têm o direito de acesso a áreas públicas e privadas de acesso público, bem como a informação e registos relevantes para a prossecução das suas competências, dispondo de centros de dados para processar e conservar em arquivo magnético ou outro os dados e informações relativos às respetivas atribuições. Além disso, aos funcionários e agentes operacionais pode ser atribuída uma identidade alternativa, o que é aplicado com as devidas adaptações aos meios materiais e equipamentos utilizados (v.g. viaturas).

Uma das questões mais controversas associadas aos serviços de informações é o impedimento de realização de escutas telefónicas, dado que não podem desenvolver atividades que envolvam ameaça ou ofensa aos direitos, liberdades e garantias consignados na Constituição e na lei, sendo-lhes vedado exercer poderes, praticar atos ou desenvolver atividades do âmbito ou da competência específica dos tribunais, do Ministério Público ou das entidades com funções policiais, e expressamente proibido proceder à detenção de qualquer pessoa ou instruir inquéritos e processos penais.

Um dos mais acérrimos defensores do recurso às escutas pelos serviços de informações é Rui Pereira que amiúde tem vindo, em diversos fóruns, a defender esta posição, a qual também chegou a ser defendida pela própria Ministra da Justiça, hipótese que não é muito bem vista pelos quadros da Polícia Judiciária. Acerca deste tema ainda se pronunciou a Ministra da Administração Interna, tendo afirmado que essa “é uma matéria que não está em cima da mesa” e que “exigiria revisão constitucional“.

A este propósito, Jorge Silva Carvalho, ex-diretor do Serviço de Informações Estratégicas e Defesa (SIED), admitiu recentemente que acedeu aos registos telefónicos de um jornalista, dizendo que isso era o “modus operandi” das secretas, apesar de ser proibido por lei, o que de imediato foi classificado por diversos constitucionalistas de “muito grave”, “alarmante” e “uma violação gravíssima do Estado de Direito”.

2. Forças de segurança

A Guarda Nacional Republicana (GNR), força de segurança de natureza militar, tem por missão, no âmbito dos sistemas nacionais de segurança e proteção, assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na execução da política de defesa nacional, nos termos da Constituição e da lei, inserindo-se no domínio da prevenção do terrorismo, entre outras, as seguintes atribuições:

• Prevenção da criminalidade em geral, em coordenação com as demais forças e serviços de segurança;
• Participação no controlo da entrada e saída de pessoas e bens no território nacional;
• Manutenção da vigilância e da proteção de pontos sensíveis, nomeadamente infraestruturas rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias e portuárias, edifícios públicos e outras instalações críticas;
• Fiscalização, ordenamento e disciplina do trânsito em todas as infraestruturas constitutivas dos eixos da Rede Nacional Fundamental e da Rede Nacional Complementar, em toda a sua extensão, fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto;
• No âmbito da sua missão própria, a vigilância, patrulhamento e interceção terrestre e marítima, em toda a costa e mar territorial do continente e das Regiões Autónomas;
• Controlo e fiscalização das embarcações, seus passageiros e carga, para prevenir e investigar as infrações tributárias, fiscais e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias sujeitas à ação tributária, fiscal ou aduaneira, e, supletivamente, para o cumprimento de outras obrigações legais.

A GNR depende do membro do Governo responsável pela área da administração interna, tendo à sua responsabilidade 94% do território nacional e 53,8% da população. As suas forças são colocadas na dependência operacional do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, através do seu comandante-geral, nos casos e termos previstos nas Leis de Defesa Nacional e das Forças Armadas e do regime do estado de sítio e do estado de emergência, dependendo, nesta medida, do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional no que respeita à uniformização, normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento.

Por seu turno, a Polícia de Segurança de Segurança Pública (PSP), é uma força de segurança com natureza de serviço público que tem por missão assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, nos termos da Constituição e da lei, inserindo-se no domínio da prevenção do terrorismo, entre outras, as seguintes atribuições:

• Prevenção da criminalidade em geral, em coordenação com as demais forças e serviços de segurança;
• Participação no controlo da entrada e saída de pessoas e bens no território nacional;
• Manutenção da vigilância e da proteção de pontos sensíveis, nomeadamente infraestruturas rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias e portuárias, edifícios públicos e outras instalações críticas;
• Licenciamento, controlo e fiscalização do fabrico, armazenamento, comercialização, uso e transporte de armas, munições e substâncias explosivas e equiparadas que não pertençam ou se destinem às Forças Armadas e demais forças e serviços de segurança, sem prejuízo das competências de fiscalização legalmente cometidas a outras entidades;
• Licenciamento, controlo e fiscalização das atividades de segurança privada e respetiva formação, em cooperação com as demais forças e serviços de segurança e com a Inspeção Geral da Administração Interna;
• Garantia da segurança pessoal dos membros dos órgãos de soberania e de altas entidades nacionais ou estrangeiras, bem como de outros cidadãos, quando sujeitos a situação de ameaça relevante.

A PSP depende do membro do Governo responsável pela área da administração interna e a sua organização é única para todo o território nacional, policia 6% do território nacional e garante a segurança a 46,2% da população. Nos termos da sua anterior lei orgânica, competia a esta força de segurança “prevenir a criminalidade, em particular a criminalidade organizada e o terrorismo”, referência que desapareceu do diploma em vigor atualmente.

Pelo que tanto uma força de segurança como a outra estão no mesmo patamar em termos de prevenção, ou seja efetuam a prevenção geral da criminalidade (onde se inclui o terrorismo) em função das suas atribuições e da zona geográfica de implantação.

3. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), é um serviço de segurança dependente do Ministro da Administração Interna, que tem por objetivos fundamentais controlar a circulação de pessoas nas fronteiras, a permanência e atividades de estrangeiros em território nacional, bem como estudar, promover, coordenar e executar as medidas e ações relacionadas com aquelas atividades e com os movimentos migratórios.

A importância deste serviço de segurança ou de outro similar na prevenção do terrorismo é inquestionável, o que é atestado numa notícia recente que dá conta que Estado Islâmico (EI) está a ponderar usar a Líbia como uma ponte para a Europa,  misturando terroristas com os imigrantes ilegais que tentam entrar no sul da Europa e depois definir os alvos para atacar[3].

Ao recuarmos na História da Europa, constatamos que a chegada dos Bárbaros ao Império Romano do Ocidente também se processou de forma lenta e gradual, com picos conflituais de maior ou intensidade, num processo que se estendeu por cerca de 500 anos e que teve na sua génese questões bélicas, climáticas e demográficas. Se tivermos em linha de conta este episódio histórico e o conjugarmos com a motivação subjacente a esta nova vaga migratória, a sua origem e todo um acervo de factos associados à mesma, tenho de discordar com Luis Filipe Pathé Duarte quando afirma que “não vê o jihadismo como uma ameaça que possa por em causa as estruturas da sociedade ocidental e que na Europa nunca haverá uma frente aberta de guerra que possa pôr em causa determinada existência estrutural”.

Claro que não se pode converter a Europa numa fortaleza inexpugnável, contudo no acesso a este espaço geográfico têm de ser respeitadas determinadas regras, intervindo aqui os organismos com competência na fiscalização da imigração, os quais, fruto dos meios que têm ou deveriam ter ao seu dispor, constituem uma verdadeira barreira de filtragem que atua como prevenção do terrorismo.

4. Polícia Judiciária

A Polícia Judiciária (PJ) é um corpo superior de polícia criminal organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Justiça que tem por missão coadjuvar as autoridades judiciárias na investigação, desenvolver e promover as ações de prevenção, deteção e investigação da sua competência ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judiciárias competentes.

No que se refere à prevenção e deteção criminal, compete à PJ[4]:

• Promover e realizar ações destinadas a fomentar a prevenção geral e a reduzir o número de vítimas da prática de crimes, motivando os cidadãos a adotarem precauções e a reduzirem os atos e as situações que facilitem ou precipitem a ocorrência de condutas criminosas;
• Proceder às diligências adequadas ao esclarecimento das situações e à recolha de elementos probatórios.

Para o efeito, esta polícia procede à deteção e dissuasão de situações conducentes à prática de crimes, nomeadamente através de fiscalização e vigilância de locais suscetíveis de propiciarem a prática de atos ilícitos criminais, sem prejuízo das atribuições dos restantes órgãos de polícia criminal.

No exercício destas ações, a PJ tem acesso à informação necessária à caracterização, identificação e localização das situações, podendo proceder à identificação de pessoas e realizar vigilâncias, se necessário, com recurso a todos os meios e técnicas de registo de som e de imagem, bem como a revistas e buscas, nos termos do disposto no Código do Processo Penal e legislação complementar.

5. Direção geral de reinserção social e serviços prisionais

A Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais está integrada no Ministério da Justiça, tendo por missão o desenvolvimento das políticas de prevenção criminal, de execução das penas e medidas e de reinserção social e a gestão articulada e complementar dos sistemas tutelar educativo e prisional, assegurando condições compatíveis com a dignidade humana e contribuindo para a defesa da ordem e da paz social.

Com a junção da reinserção social e dos serviços prisionais visou-se a criação de um modelo de intervenção que potencia o conhecimento e experiência acumulada pelos serviços de reinserção social e prisionais, permitindo uma atuação integrada e coerente em áreas conexas, complementares ou que se intercetam, mais consentânea com os princípios da equidade e da proporcionalidade, focalizada tanto nos riscos e necessidades do agente, como na proteção da vítima e da comunidade.

Devido às características específicas das prisões que, em regra, impõem uma elevada dose de vulnerabilidade aos presos, pois estão desinseridos do respetivo meio social, os mesmos constituem um alvo para serem radicalizados, mesmo que não tenham tido qualquer tipo de contato anterior com os ideais terroristas, tudo se tornando ainda mais fácil quando no momento anterior à detenção estejam inseridos num ambiente social propício a esse contacto. Pelo que urge inverter esta situação, tornando a prisão um lugar de reinserção e de desradicalização.

Neste momento, uma das grandes preocupações europeias é a prevenção da radicalização em meio prisional, tendo muito recentemente o governo francês apresentado um plano, a nível interno, para este efeito, dado que em França cerca de 60% da população prisional está ligada à cultura e à religião muçulmana.

6. Autoridade Marítima Nacional

A Autoridade Marítima Nacional (AMN) é a entidade responsável pela coordenação das atividades, de âmbito nacional, a executar pela Armada, pela Direção-Geral da Autoridade Marítima (DGAM) e pelo Comando-Geral da Polícia Marítima (CGPM), nos espaços de jurisdição e no quadro de atribuições definidas no Sistema de Autoridade Marítima (SAM).

Para além de outras que lhe sejam cometidas por lei, são atribuições do SAM:

• Prevenção e repressão da criminalidade, nomeadamente no que concerne ao combate ao narcotráfico, ao terrorismo e à pirataria;
• Prevenção e repressão da imigração clandestina;
• Segurança da faixa costeira e no domínio público marítimo e das fronteiras marítimase fluviais, quando aplicável.

A Polícia Marítima (PM) é uma força policial armada e uniformizada, dotada de competência especializada nas áreas e matérias legalmente atribuídas ao Sistema de Autoridade Marítima e à AMN, composta por militares da Armada e agentes militarizados, competindo-lhe, ainda, em colaboração com as demais forças policiais, garantir a segurança e os direitos dos cidadãos.

7. Autoridade Aeronáutica Nacional

Da Autoridade Aeronáutica Nacional faz parte o Serviço de Policiamento Aéreo, sendo uma das competências deste prevenir, fiscalizar e impedir a utilização do espaço aéreo para o desenvolvimento e a prática de atos contrários à lei e aos regulamentos, em coordenação com as demais entidades competentes e as forças e serviços de segurança nos termos da Lei de Segurança Interna, quando apropriado.

III – Arquitetura do sistema

Do anteriormente exposto constatamos que os atores institucionais envolvidos na prevenção do terrorismo dependem do:

• Primeiro Ministro;
• Ministério da Administração Interna;
• Ministério da Justiça;
• Ministério da Defesa.

Aparentemente um sistema prevencional desta género, tendo em conta a natureza dos interesses presentes, seria totalmente inoperante.

Para obstar a essa inoperância entra em cena a Lei de Segurança Interna, nos termos da qual compete ao Secretário- Geral de Segurança Interna (SGSI) garantir a articulação das forças e dos serviços de segurança com o sistema prisional de forma a tornar mais eficaz a prevenção e a repressão da criminalidade.

O  SGSI conta com o Gabinete Coordenador de Segurança (GCS) que o assiste de modo regular e permanente no exercício das suas competências de coordenação, direção, controlo e comando operacional e, designadamente, para estudar e propor estratégias e planos de ação nacionais na área da prevenção da criminalidade.

Neste âmbito, é ainda de realçar o papel do Conselho Superior de Segurança Interna, um órgão interministerial de audição e consulta em matéria de segurança interna, presidido pelo Primeiro-Ministro, o qual quando o considerar conveniente, pode convidar a participar nas reuniões os ministros que tutelem órgãos de polícia criminal de competência específica e outras entidades com especiais responsabilidades na prevenção e repressão da criminalidade ou na pesquisa e produção de informações relevantes para a segurança interna, designadamente os dirigentes máximos de outros órgãos de polícia criminal de competência específica.

IV – Considerações finais

1. A arquitetura do sistema prevencional do terrorismo em Portugal assenta num conjunto de atores institucionais ligados à área da segurança, os quais dependem de diversas entidades, sendo a sua coordenação efetuada através do Secretário-Geral de Segurança Interna, contando para o efeito com a permanente colaboração do Gabinete Coordenador de Segurança, ao que acresce o papel desempenhado pelo Conselho Superior de Segurança Interna, bem com da Unidade de Coordenação Antiterrorismo que garante a coordenação e a partilha de informação, no âmbito do combate ao terrorismo.
2. O território nacional na fase pós 25 de abril conheceu a realidade terrorista através das “FP 25”, depois o tema foi esquecido até que a partir de setembro de 2001 e dos acontecimentos que se seguiram, começou-se a sentir a necessidade de prevenir o fenómeno.
3. Mas, mesmo assim, o terrorismo era considerado algo longínquo. Começámos efetivamente a sentir que a ameaça podia estar entre nós quando surgiram as primeiras notícias dando conta da existência de cidadãos de nacionalidade portuguesa nas fileiras do EI.
4. Não obstante o papel atribuído ao SGSI no domínio da prevenção criminal, não podemos esquecer as rivalidades latentes entre os diversos atores institucionais que fazem parte do sistema de segurança interna e que de vez em quando entram em erupção, facto muito bem espelhado num sistema de partilha de informação criminal desenhado numa lei de 2009[5] e de toda a celeuma que tem sido gerada em seu torno. Recorda-se que este sistema assente numa plataforma que tem por objetivo assegurar um elevado nível de segurança no intercâmbio deinformação criminal entre os órgãos de polícia criminal, para efeitos de realização de ações de prevenção e investigação criminal, com vista ao reforço da prevenção e repressão criminal.
5. Não podemos deixar de saudar o enfâse dado à questão da deteção e da prevenção na Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, esperamos que se consiga levar à prática todos objetivos que aí constam sem que determinados “interesses de confraria” se atravessem no caminho, pois mais uma vez se recorda: a ameaça está entre nós.
6. E são estes “interesses de confraria” que terão levado o Grupo de Reflexão Sobre a Segurança Interna (GRESI), num estudo a ser apresentado hoje na Reitoria da Universidade Nova de Lisboa, a defender entre outras as seguintes linhas de atuação: uma tutela política única, com todas as polícias num mesmo ministério; o reforço dos poderes do secretário-geral do Sistema de Segurança Interna (SSI), que dirigiria uma espécie de supercomando operacional; a centralização nesta estrutura das unidades de informações da Europol e Interpol (atualmente na PJ); e a clarificação das competências entre a GNR e PSP.
7. Linhas de atuação que, a nosso ver, contribuiriam para agilizar a intervenção dos atores institucionais na prevenção do terrorismo.

 J.M.Ferreira

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[1] Remeto para um artigo publicado em 15/04/2014, “a prevenção da criminalidade”, onde são apresentadas as linhas gerais desta matéria.

[2] O Secretário-Geral que dirige superiormente o  SIRP depende diretamente do Primeiro-Ministro.

[3] Sobre tráfico de seres humanos: Tráfico de seres humanos – Relatório UNODC.

 [4] É de realçar que a investigação criminal dos crimes relacionados com o terrorismo é da competência reservada da PJ, pelo que convém concatenar o disposto na Lei n.º 52/2003, de 22 de agosto, com a Lei n.º 25/2008, de 5 de junho, Lei n.º 73/2009, de 12 de agosto e Lei n.º 49/2008, de 27 de agosto.

[5] Lei n.º 73/2009, de 12 de agosto.